老无所依：中国养老保险制度60年变迁史

从“天堂”到人间

　　60年间，中国的养老保险制度，如何从社会主义优越性的一种体现，变成了各方都不满意的一项改革?因为随着改革的深入，所有人都正在分批从“天堂”回到人间。

　　在全球的老龄化道路上，世界各国的选择都证明，养老从无完美制度，不是当代人作牺牲，就是下一代人作牺牲。一水之隔的香港，罕见地选择了当代人养当代人的模式。而中国大陆选择了工作一代养退休一代的“现收现付”模式，就毫无疑问地会遇到供养难题。

　　只不过，那些魔方般的独特背景——经济崛起、货币贬值、计划生育、贪污腐败、人口流动、社会缺乏信任……让这场危机来得异常迅猛与剧烈，更让身在其中的人，产生深深的眩晕感。

　　60年间，中国的养老保险制度，如何从社会主义优越性的一种体现，变成了各方都不满意的一项改革?因为随着改革的深入，所有人都正在分批从“天堂”回到人间。

　　在这个典型的转轨故事里，谁来支付转型成本，成为至今悬而未决的关键问题。

　　但是，不管模式的改革向何处去，一个共同的方向应该是：至少让我们每个人都知道自己的账户里有多少钱。

　　在中国从计划经济向市场经济转型的历程中，中国的养老保险制度也从政府包揽一切变成了个人、企业、财政共同承担。但转型成本由谁承担?这个问题从一开始就含糊不清。

　　机关事业单位的养老制度改革曾在1950年代讨论未果，一直到现在仍处在试点阶段。这意味着企业和企业员工均需为养老缴费，而机关事业单位群体则主要由全民供养。

　　一个多月前，当人力资源和社会保障部一位官员提出退休年龄应延迟至65岁的建议后，舆论一片哗然。

 在激烈的争议中，原本就被中国复杂的养老制度搅得头昏脑胀的人们想弄明白：远高于世界平均缴费水平，却远低于世界平均保障水平的养老保险制度从何而来?养老金账户里究竟有多少钱?个人账户资金被广泛“挪用”的现状究竟是怎么形成的?

　　其实，这样的制度选择并非一天铸成。从1949年后的计划经济年代，到1978年之后的改革开放年代，再到开始迈向老龄化社会之时，中国的养老制度一直随着社会的变迁而不断修订。虽经过一次次艰难博弈，但至今也未能在历史的阴影中完美转身。

　　通过爬梳史料、访问当事人，南方周末记者试图还原这一制度的来龙去脉。也许这样才能明白，当我们在谈论养老时，我们在谈论什么。

　　“社会主义好，生老病死有劳保”

　　在各种史料上，还出现了登载《劳动保险条例》的报纸被抢购一空、企业职工组织腰鼓队报喜、工人因此把养老储蓄上缴政府、支援抗美援朝等故事。

　　现在很少有人知道，新中国养老制度的起源是在东北。50年后，恰恰也是在这片土地上，1990年代末期国企改革时，养老问题引发各种社会矛盾。

　　解放战争时期，东北是最早被纳入中国共产党版图的区域。1948年，在哈尔滨等地方试验的基础上，根据第六次全国劳动大会发布的《东北公营企业战时暂行劳动保险条例》(以下简称“东北条例”)，从铁路、邮电、矿山、军工、纺织等七大行业开始，劳动保险制度逐步在解放区推行。

　　“劳动保险”这个词，是时任东北局职工运动委员会书记李立三“创造”的，后来在中国取代了世界通用的“社会保险”而被沿袭下来。李立三领导工人运动出身，也是新中国劳动保险制度的主要缔造者。

　　考证过这段往事的《中国社会保障》杂志记者夏波光对南方周末记者说，“东北条例”参照的是苏联的社会保险模式，当时李立三的苏联妻子还协助翻译过很多资料。

　　按照“东北条例”规定，各公营企业要按月缴纳工资总额3%的劳动保险金，其中30%存在政府指定银行，作为劳动保险总基金，剩余的留在本企业用作劳动保险开支。另外，养老金的发放，则是“按工龄长短发放本人工资30%-60%”。

 一个有意思的插曲是，“东北条例”制定时，曾对工人是否需要缴费有过一段争论。最早公布的“东北条例”草案，其实是要求工人“缴纳千分之五的工资”。夏波光获得的一份资料上记载了东北局给中央的报告，提到“许多同志，尤其是下层企业中的同志， 均认为不如不要工人出钱较妥”，理由是保险费完全由国家负担政治意义更大，同时也担心工人既缴公费，又缴劳保费“未免太多”。后来，这个请示得到中央的支持，缴费条款被拿掉。

　　当时，在《东北日报》的一篇社论中，和苏联一样的“工人不缴费”，被作为社会主义国家的优越性而大受赞扬，文章还批评资本主义国家“由政府或专设官僚机构办理(社会保险)，官僚常从保险金中支出庞大数字来供养他们，甚至用来贪污自肥，使大量工人血汗入了这些官僚的荷包”。

　　1949年中华人民共和国建立前夕，政治协商会议召开并出台共同纲领，“逐步实行劳动保险制度”被写入其中。

　　新中国成立后，便由时任中央劳动部长的李立三牵头，展开了《劳动保险条例》的起草，到1951年初时由政务院(国务院前身)颁布，这也是2010年《中华人民共和国社会保险法》出台之前的六十年里，中国唯一的社会保障法规。

　　根据条例，养老金是被纳入劳动保险基金体系内通盘考虑——企业根据工资总额的3%按月提取劳动保险基金，其中70%留存企业基层工会，用于支付职工养老、医疗等各种保障性开支，30%上缴中华全国总工会供统筹。退休职工则是根据工龄，从劳动保险基金中获得原工资35%-60%(1953年提高到50%-70%)的养老金。

　　那时，《劳动保险条例》被认为是带领人民推翻三座大山的一个胜利果实，得到热烈拥护。曾在劳动部劳动保险局工作的郝雨，后来撰文记录了一个细节，在草案征求意见时，一个派往上海的工作组在向纺织女工宣读完条例内容后，底下传来一阵激动的啜泣声，一位女工站起来说，“实在没想到有这样的好事，共产党是人民的大救星。”

 在各种史料上，还出现了登载《劳动保险条例》的报纸被抢购一空、企业职工组织腰鼓队报喜、工人因此把养老储蓄上缴政府支援抗美援朝等故事。当时的一句流行的顺口溜是：“社会主义好，生老病死有劳保。”

　　不过，条例只适用于企业职工，机关和事业单位人员的退休金由国库开支。1950年代中期，国务院曾发文把机关和事业单位人员的退休金约定为工资的50%-80%，“特殊贡献”者可更高，总体高于企业职工的待遇水平，一度“在群众中造成影响”。

　　已被世人淡忘的是，早在那时中央就在“考虑”如何将这两个群体包括养老在内的保障体系“并轨”的问题。

　　1957年，周恩来在中共八届中央委员会第三次扩大会议上称，全国总工会建议行政机关和事业单位同企业实行统一的劳动保险制度，以“减少职工中的矛盾”，“建议交由国务院召集有关部门研究后决定”。

　　不过，次年国务院出台政策时，只是统一了两者的退休待遇标准，退休金都调整为工资的40%-70%。但这只是表面上的待遇趋同，两个群体依然分属两套资金来源体系。

　　时任劳动部长马文瑞曾在《人民日报》上说明，“准备在不久的将来根据新的情况和经验，将条例作适当的修改后……在国家机关和事业单位也同样实行。”

　　原劳动部干部恽务生曾撰文披露，“文革”前劳动部曾把上述内容纳入一份准备上报的条例修正草案，但遭到“有的部门”强烈反对作罢。

　　而在此后中国风起云涌的“大跃进”、反右倾、“文革”等政治运动，此事不了了之。

　　对于这段中国计划经济时期的养老体系，复旦大学经济学院教授封进对南方周末记者表示，当时企业盈亏也是国家财政的一部分，不管是哪种运行方式，并无本质差异。后来的很多学术论文里，把当时这种模式称为“国家保险”。